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建立博物馆法人治理结构的示范意义
发布日期:2015-09-07浏览次数: 字号:[ ]
   文化事业单位建立法人治理结构,推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,是党的十八届三中全会部署的构建现代公共文化服务体系的重点任务之一。以此为标志,公益性文化事业单位建立以理事会制度为核心的法人治理结构,已经由一个理论问题变成了实践问题。中央文化体制改革和发展工作领导小组已经把公益性文化事业单位开展组建理事会试点列入今年文化体制改革的工作重点。 一、文化事业单位法人治理结构的相关概念 (一)定义    文化事业单位法人治理结构,是指公共图书馆、文化馆、博物馆等提供公共文化服务的事业单位,以实现服务宗旨为目标,以依法独立运作、自我管理和承担职责,实现事业单位宗旨和职责为目标,由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制等相关制度安排。 (二)目标    推行文化事业单位法人治理结构工作,重点在于探索“政事分开、管办分离”的途径,落实文化事业单位法人自主权;大力规范治理模式,创新文化事业单位管理体制和运行机制;强化公益属性,扩大公众参与,加强对文化事业单位的监督管理。最终目标在于逐步构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制,切实提高文化事业单位的公益服务能力和水平。 (三)组织架构    文化事业单位法人治理结构的基本架构包括决策层和管理层。决策层是文化事业单位的决策与监督机构,负责对本单位的重大事项进行决策,并对管理层执行决策层决议事项有关情况进行监督。管理层是决策层的执行机构,对决策层负责,并向决策层汇报工作。可设置监事会,作为本单位的专门监督机构,负责对本单位的财务、理事和管理层履行职责的情况进行监督。 (四)理事会组成    文化事业单位的理事会主要由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。政府有关部门的具体范围应结合文化事业单位的业务情况和工作实际需要进行确定。其他有关方面的代表,指相关领域的知名人士、专家、行业代表等。直接关系人民群众切身利益的事业单位,应尽可能增加代表服务对象利益的理事人数,且本单位以外的人员担任的理事要占多数,具体比例应结合本单位实际,并在文化事业单位的章程中予以明确。 (五)关系    建立和实行法人治理结构并不是要取消行政主管部门对文化事业单位的监管,只是将原来的直接管理改为间接管理,将微观管理改为宏观管理。行政主管部门的分管领导可以兼任理事会的理事长,制定发展规划或相关政策等对文化事业单位进行监督管理。文化事业单位依法独立开展相关业务活动,依照有关规定和程序产生或提名本单位的理事会及管理层人选,并按照法律、法规、规章和有关政策的规定对本单位财产、内部人事和其他事务进行管理。文化事业单位应及时向行政主管部门反馈业务开展情况,并将发展规划、财务预算、年度工作计划、年度报告等重要事项报主管部门审定或者备案。 二、作为公共文化机构的博物馆为何推行法人治理结构 (一)公益性文化事业单位推行法人治理结构的政策铺垫    党的十八届三中全会召开后,在公益性文化事业单位引入法人治理结构、建立理事会制度被不少地区列为今年文化工作的重点内容。然而从目前已试点单位的经验、计划试点单位的准备来看,要想发挥法人治理结构的实效,真正实现政事分开、管办分离,从而使公益性文化事业单位高效地提供公共文化服务,在推行的过程中尚存在一定的阻力与困难。    其实,对这一治理结构的推行,国家已经做了相关的政策铺垫,2011年,国家先后下发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》,并出台了9个配套文件,其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。此外,在文化领域,《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》、《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》等政策文件也均提出公益性文化事业单位要探索建立、健全、完善法人治理结构。 (二)博物馆进行法人治理结构改革的必要性    2014年,浙江省为进一步深化公益性文化事业单位改革,加快推进各试点单位组建理事会,年初,浙江省文化厅确定了省内包括嘉兴市博物馆在内的六家单位作为“文化事业单位法人治理结构改革”的试点单位。自此,浙江的国有博物馆正式进入法人治理结构改革的序列。    目前,对于许多博物馆的基层工作者而言,法人治理结构还是一个陌生的概念,对于推行这种做法到底会给博物馆的未来发展带来何种影响,多数人对此仍是持着观望和怀疑的态度。    建立法人治理结构不仅能够明确博物馆的自主权,把行政主管部门对博物馆的具体管理职责交给决策层,以激发博物馆的活力;同时还可以通过吸收博物馆的外部人员进入决策层,扩大参与决策和监督的人员范围;此外,通过明确决策层和管理层的职责权限和运行规则,还可以完善博物馆的激励约束机制,提高运行效率,确保公益文化目标的实现。这是推动我国公益性文化事业体制机制创新的重要举措。 三、我国博物馆法人治理结构改革的背景    我国博物馆法人治理结构改革是针对深化事业单位改革问题所进行的尝试,主要基于以下背景:     第一,公共文化供给总量不足、结构失衡。如浙江地区经济发达,居民消费能力强,对公共服务需求强烈,但还存在基本公共服务供给不均问题。例如公共文化设施不足,弱势群体难享受优质基本公共服务;另一方面,城乡基本公共文化服务存在差异,如博物馆大多聚集在较发达的城市,而农村地区鲜有涉及,享受优质公共文化服务不足,而且分配不均衡,不少居民为享受更好文化和教育选择移居到优质文化资源集中的中心城市。     第二,博物馆单位管理体制不顺。在内部管理上,存在吃大锅饭、内部人控制的小团体利益、人事管理死板、养懒人等问题,难以实现事业单位独立法人地位。博物馆作为政府的附属部门在行政体系中处于二等公民尴尬地位,博物馆套用机关的行政管理模式,但却不享受公务员待遇。博物馆改革陷入瓶颈期,分类改革后缺乏进一步深化改革的积极性。博物馆领导干部缺乏市场竞争压力,不愿主动放弃旱涝保收的铁饭碗,承担经营风险;在思想认识上普遍存在求稳不求变的状况,行政主管部门及博物馆领导因怕制造新的矛盾而不愿主动推动改革,职工因怕承担风险、怕失去稳定的工作而不想主动参与改革。 四、博物馆推行法人治理结构需要突破哪些障碍     深圳图书馆是全国最早启动法人治理结构试点的公益性文化事业单位的代表,近期,有不少来自全国各地的公益性文化事业单位代表到该馆进行调研交流。据了解,政府、理事会与管理层之间的关系,理事会应该如何定位,在现行体制下能否实现这个定位等等,是各公益性文化事业单位在调研中最为关心的问题。     法人治理结构作为转变政府职能、创新博物馆运行机制创新的重要手段,其基本逻辑是政府转变职能将决策权“放权”给理事会,不再事无巨细一把抓,明确各自的权利义务,从行政管理转向法治管理,从而使博物馆能够自主行使权利,成为独立的事业法人,灵活处理各项事务,并自主寻求多元发展机会,积极提高公共文化服务水平,同时承担独立的民事责任。因此,博物馆法人化、理事会有效行使权力的前置性条件就是政府必须转变职能,法人治理结构的核心问题根本上就是政府与博物馆法人的关系以及政府部门、理事会、管理层的责权划分的问题。     那么,推行法人治理结构从政府层面要突破哪些障碍呢? 首先,是人事管理尤其是干部任命的权限问题。目前在国有文博系统,干部的管理任命均由上级部门统一负责,博物馆管理层并不具有决定权,一个中层干部的任命从开始到最终确认甚至要达到半年以上的时间。因此在推行法人治理结构时,政府对于干部管理的放权是一个亟须解决的问题。    其次,财政放权也是推行法人治理结构的重中之重。在经费管理方面,在目前的财政体制下,博物馆的文物征集经费、博物馆的日常办公、研究经费、员工的绩效工资等都是按照项目进行拨款和核算的,这与理事会制度中的管理层必须按照理事会的决议独立自主履行财务资产管理的要求必然存在较大的差距。    此外,“事权”也是推行法人治理结构要突破的问题。在现有的体制下,基本上博物馆的每项工作都是由其主管部门全权指导,而且管得十分具体,管理层只能“旁听”无能“发言”,只需听从上级领导的安排即可,缺乏应有的自主权。因此,在法人治理结构的推行中,对管理层的专业水平和自主创新、自谋发展能力也有一定的要求,这对当前各博物馆的管理者而言也是一个挑战。 五、当前博物馆理事会的定位:决策型或咨询型    从理论上说,公益性文化事业单位的法人治理结构通常由决策层和管理层构成。理事会是决策层的组织形式,承担决策和监督职能。理事会成员由政府相关职能部门代表、社会服务对象代表、文化机构管理层和职工代表组成,三方代表人数各占理事总数的三分之一;理事会议事规则实行票决制。管理层是理事会的执行机构,由文化机构负责人和主要管理人员组成,向理事会负责并定期报告工作。理事会的主要职责是负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项,任命或提名管理层负责人,同时监督本单位的运行。    从当前我国深圳、无锡、山西、云南等地图书馆、博物馆等公益性文化事业单位的法人治理结构建设试点情况来看,根据理事会的定位与职能,可分为决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式。    法人治理结构在我国作为博物馆的一种新的制度安排,首先要在管理体制上理顺政事关系,政府切实转变职能,博物馆真正落实法人地位。其次要在法人内部进行合理的权利划分与配置,形成一种分权制衡、相互协同的关系以及利益相关者参与共同治理的机制。在这个分权制衡的结构设计中,理事会被赋予的权利角色是决策者、监督者,从而实现分权制衡目标的。    五年前,无锡市图书馆、文化馆、博物馆作为该市事业单位理事会制度建设的试点均成立了理事会,但其性质是政策咨询,不具备相应的决策权。由于当时各种因素的限制,许多权力没有完全下放,所以未能深化改革,因此,退而求其次的咨询型理事会也就成为了一种过渡模式。无锡作为第二批国家公共文化服务体系示范区创建城市,目前正在计划分步完善各公共文化机构的法人治理结构。    我们不禁思考在我国现有体制下,是否应该一步到位地建设一个决策监督型的理事会?笔者以为理事会制度强调体现利益相关方的共同治理,但是与当初我国建立现代企业制度一样,需要一个过程,尤其是在相关的顶层设计没有完善的情况下,博物馆理事会最好从非决策型到决策型逐步过渡发展。如果因急于求成只追求形式上到位,很有可能会产生一系列问题,也会影响大家参与改革的积极性。由于当前这项改革还处于探索时期,各方认识未充分到位,配套制度未有效衔接,因此博物馆应从实际出发,不妨将非决策型理事会作为一种过渡形态,待时机成熟后,再逐渐转变为决策型或决策监督型理事会。    六、建立健全博物馆法人治理结构的示范意义    博物馆是经济社会发展中提供公共文化服务的主要载体。建立事业单位法人登记管理制度后,全国博物馆基本在各级登记管理机关登记为法人。建立健全法人治理结构,是推进事业单位改革的重要内容,是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施,具有重要的理论意义和深远的示范意义。 (一)建立健全法人治理结构,是实现政事分开、管办分离的重要途径    博物馆的决策和管理依照理事会制定的《章程》内容和程序进行,有利于克服管理的随意性和“家长制”的倾向,从而规范博物馆的组织行为。博物馆要根据自身特点和发展要求制定或完善绩效考评制度、财务管理制度、激励约束制度、信息披露制度、责任追究制度、审计监督制度等相关制度,进一步健全内部管理制度,逐步实现管理的科学化、制度化和规范化。 (二)建立健全法人治理结构,有利于强化公益属性    公益属性是博物馆的本质属性。举办博物馆的目的就是向社会提供优质高效的公共文化服务,不断满足人民群众精神文化的需求。通过建立健全法人治理结构,吸纳一部分外部理事,在决策和监督中体现博物馆的各方利益,能更好地规范博物馆的行为,保证其公益属性的实现。 (三)建立健全法人治理结构,有利于加强对博物馆的监管   一直以来,政府和举办单位负责对博物馆进行监管,并行使博物馆的决策职能,既当裁判员又当运动员,监管很难落实,监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍。通过建立健全法人治理结构,政府、举办单位、博物馆各归其位、各行其职、各负其责,政府和举办单位把直接管理权交给博物馆,可以依法加强对博物馆的监管;同时,博物馆通过健全自我约束机制,加上有博物馆外部人员参与监督,可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。 (四)建立健全法人治理结构,有利于激活博物馆内部活力    目前,我国部分博物馆存在效率不高、服务质量有待提高的问题。建立健全法人治理结构,政府和举办单位、博物馆、服务对象以及专家学者共同参与决策,可以有效实现决策的民主化和科学化;同时,博物馆可以更好地行使法人自主权,建立好激励机制,有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性,激发内部活力,做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。 (五)建立健全法人治理结构,有利于实现投入主体多元化    实现政事分开,管办分离,使每个博物馆成为独立平等的公共文化服务提供主体,能够弱化因投入主体不同导致的博物馆在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别,有利于促进解决公共文化服务供给方式单一、总量不足、博物馆“行政化”等问题,有利于调动社会力量参与兴办博物馆的积极性,促进公共文化服务新格局的形成和公共文化服务市场的健康有序发展。    法人治理结构改革是公益类事业单位去行政化的核心程序,建立健全博物馆法人治理结构意义重大,推进该项改革的目的,除深化事业单位改革外,还包括促进公益事业的发展。我们要提高建立健全博物馆法人治理结构改革试点工作必要性、重要性的认识,进一步统一思想,增强责任感和紧迫感,积极稳妥、扎实有效地推进这项改革,这对于探索事业单位管理体制改革,探索事业单位法人治理结构改革都具有示范意义。




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